随着新冠肺炎疫情爆发、贸易保护主义上升和世界经济周期见顶回落，充分利用新基建激发国内大循环成为必然选择^①。新基建通过投资5G、AI等技术创新领域，提升中国经济增长的劳动增长率和全要素增长率，并对恢复生产和可持续发展发挥重要作用。2020年《政府工作报告》提出，重点支持“两新一重”（新型基础设施，新型城镇化，交通、水利等重大工程）建设，发挥政府新型投资在优化供给结构中的关键性作用。2020年以来，25个省（市、区）的政府重点投资项目涉及新基建，总投资额接近25万亿元^②。《上海市推进新型基础设施建设行动方案（2020−2022年）》发布了新基建领域未来三年第一批将要实施的48个重大项目和工程，预计总投资约2700亿元。巨额投资尚未带来新的红利，而项目决策失误率却居高不下，“形象工程”“投资运作弄虚作假”等相关报道，揭示了当前公共投资领域存在的问题。近年来，尽管固定资产投资占GDP比重持续上升，但投资效率却逐年下降，以每增加1元GDP所需投资额计算，1998−2007年边际投资效率为4，2008−2017年提高至5.61，2018−2019年则达到6.9，远高于发达国家水平^③。如何将投资驱动转向全要素生产率驱动，以高质量发展应对边际投资报酬递减、医疗教育短板、生态环境承压和创新技术受阻，成为当前国家面临的重要课题。

《中华人民共和国审计法》对国家审计监督的要求是“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。2018年3月，中共中央《深化党和国家机构改革方案》提出，组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构，审议审计监督重大政策和改革方案等。审计署《政府投资项目审计规定》将加强建设项目管理、节约政府投资、改进投资绩效和促进完善投融资体制等作为审计目标和工作重点。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，审计机关要全面贯彻党的十九大精神，依法全面履行审计监督职责，促进经济高质量发展。在这一背景下，研究国家审计在促进政府公共投资效率方面发挥的功能，具有重要的理论和实践意义。

现有研究中，从宏观视角探讨国家审计投资治理效应的文献较少，庞卫宏和陈凯（2017）以增量资本产出率（Incremental Capital Output Ratio，ICOR）作为宏观投资效率指标，发现经济责任审计能够减少地方官员对经济利益的影响，抑制地方政府的非效率投资。但以ICOR为代表的评价指标仅可以衡量投资的经济效益，与党的十九大报告及2018年中央经济会议强调的高质量发展相背离。邓大松等（2019）选取经济和社会投入产出指标测算各省市静态和动态投资效率，但仅从理论角度提出审计提高投资绩效的路径，缺乏深入的机理分析与效应检验。本文在邓大松等（2019）的基础上，实证探讨国家审计对政府公共投资效率的作用机制，并进一步考察财政信息透明度对审计质量的影响。研究发现中国公共投资效率整体未达到有效水平，平均每年下降1.1%，而国家审计提供信息报告、揭示问题资金、移交问责等在不同程度上改善了公共投资效率，主要体现为对规模效率而非纯技术效率的改进，这一正向的积极影响在经济和社会层面中的文化教育、科学技术、环境保护等领域均整体显著，但在医疗卫生领域发挥的作用有待改善；以通过Malmquist方法获得的全要素生产率为因变量的结果表明，审计移交问责的治理效应显著；进一步研究发现，投资审计质量和治理效率在财政信息透明度不同的地区存在显著差异。

本文可能的研究贡献在于：第一，由微观到宏观沿着政府“投资决策制定−投资活动实施−投资效果评价”的链条，将国家审计提供信息报告、揭示问题资金、移交问责等功能分别对接政府投资决策辅助机制、投资信息透明机制和投资行为约束机制，从理论和实证视角揭示国家审计提升政府公共投资效率的机理路径。第二，在进一步检验中重点考察财政信息透明度的调节效应，表明审计所处环境对审计质量具有重要影响，揭示地区间投资审计质量存在差异的原因。第三，研究发现审计在医疗卫生等领域投资效率监督缺位，在审计全覆盖和新冠肺炎疫情期间，强调将医疗卫生领域作为审计未来重点关注方向，以更好地维护人民生命健康和财产安全，服务国家治理。

国家审计功能随政府受托责任的不断发展而演化（蔡春等，2012），其功能定位由最初的“独立的经济监督与管理活动”（王德升和阎金锷，1985；娄尔行和唐清亮，1987；谢志华，1993）逐渐拓展至“国家的免疫系统”（刘家义，2012；刘家义，2015）。随着2018年中央审计委员会成立，习近平总书记强调拓展审计监督的广度和深度，国家审计迈向全覆盖时代，在促进经济可持续稳定发展的同时也要提高社会资源配置效率、保障和改善民生、强调创新和生态环境保护等。

在财政和公共管理领域，公共投资效率即公共投资绩效，对于不同的项目、部门或机构，评价公共投资效率的指标也有所不同。公共投资结构与社会福利最优之间存在偏差，致使公共投资存在过剩或不足（林炳华，2015）以及分布不均衡等问题（晏朝飞，2017）。现有学者多将资本存量增加是否带来经济总产出增加作为政府投资效率替代指标，如ICOR、K/Y、I/Y等（Toh和Ng，2002；Zhang，2003；庞明川，2007；文雪婷和汪德华，2017），但是这种方法仅可以衡量投资的经济效益，公共投资作为政府提供公共服务的主要途径，更应该关注公共投资给自然环境、社会发展、人民生活的改善做出的贡献。黄慧霞（2016）认为，政府公共投资对社会的影响大于对经济的影响，包括减少不平等（滕敏敏等，2014）、降低死亡率（Fay等，2005）、提高教育水平（Ravallion，2007）和减少环境污染（Akbari，2002；Bouabid和Louis，2015）等。傅勇（2010）则指出，地方政府投资包括经济性投资和非经济性投资，其投资效率的度量也理应考虑这两个方面（尹小剑，2012）。

（1）委托代理问题。由于委托人会将GDP增长、就业率等作为评价和奖惩地方官员的主要依据，地方官员处于政治层面和经济层面的双重竞争之中（周黎安，2004）。为促进经济发展，地方官员大规模进行城市建设和规划等投资活动，可能忽视长远和社会投资效率（Shleifer和Vishny，1994；王立国和王磊，2012）。

（2）信息不对称。在西方国家，官员有动机封闭信息，制造政府和公众之间的信息不对称（Stiglitz，2002），透明度缺乏可能引发财权错配（潘俊和陈志斌，2011）。而较高的信息披露质量能够帮助利益相关者进行决策（陈晓和李静，2001），缓和投资效率损失（Arbatli和Escolano，2012；黄海杰等，2016）。

关于国家审计对政府投资效率改进效果的文献多集中于企业层面，如周微等（2017）研究发现，国家审计能够提高非效率投资企业中腐败曝光的概率，抑制投资过度（王兵等，2017），并且这一抑制效果比对缓解投资不足更为显著（陈海红等，2014）。从宏观投资视角研究这一效果的文献较少，庞卫宏和陈凯（2017）以ICOR作为宏观投资效率指标，发现经济责任审计能够减少地方官员对经济利益的影响，抑制地方政府的非效率投资。邓大松等（2019）在估算省际公共投资效率的基础上，剖析监管不到位和约束力不够对生产率整体下滑的影响，并提出应进一步改进绩效审计指标体系及计划管理体制、完善审计监督制度、强化审计成果利用等建议。

综上，国家审计作为国家治理机制的重要组成部分，尽管其提升公共投资绩效的地位越来越受到关注，但相关理论和实证研究仍较匮乏。对于宏观公共投资效率的度量，以ICOR为代表的评价指标也仅基于项目的经济效益视角，与党的十九大报告及2018年中央经济会议强调的高质量发展相背离。如果在衡量公共投资效率时能同时考虑经济效益和社会效益，那么研究可能会得到更具有现实意义的结论。

公共投资的含义一直以来是经济学界争论的话题。狭义的公共投资是以政府为投资主体，以财政资金为资金来源的固定资产投资性支出，即形成物质资本的基础设施投资，并与财政消费性支出加以区分（Girard等，1995；张雷宝，2004）。这种界定过于笼统，不能涵盖公共投资的实际作用。随着高质量发展理念的提出和社会发展目标的演变，人们逐渐意识到人力资本、科研开发、环境保护等社会性支出对经济社会进步的重要性。用于提高国民素质的教育支出，是人力资本投资最重要的组成部分，将教育支出作为公共投资的一个领域被各国经济学家普遍接受；用于保障人民生命和健康的医疗卫生支出也是人力资本投资的重要组成部分，尤其是新冠疫情期间医疗卫生投入被纳入世界各国财政范畴；科学技术投入具有创新的溢出效应，是中国实现国内大循环的必然选择；而环境污染作为世界各国面临的主要问题之一，也迫使政府在资源配置过程中向污染治理有所倾斜。因此，广义上，公共投资是指政府为实现预期的经济效益和社会效益进行的支出活动，即除公共基础设施投资外，还包括教育、卫生、科技、环保、文化等事业支出。政府公共支出的一切行为均是为了满足社会的公共需求，使公共投资的范畴近似于公共支出（孔华生，2001；于长革，2004）。

Dalton（1922）认为，公共部门在从事任何活动时均应该选择社会收益超过社会成本的方案，才是有效率的。在财政资源既定的情况下，如何在经济增长和社会进步之间均衡地配置资源，并最大限度地提供公共物品和公共服务，满足个体和经济社会的发展是政府投资追求的效率目标。然而，长期以来，监督激励机制不完善、投资行为不透明和投资决策失误等因素阻碍了公共投资效率目标的实现。

首先，委托代理理论认为，地方政府接受社会公众和中央政府的委托，成为区域战略投资的规划者、投资规则的制定者和投资活动的执行者。而作为理性经济人，在公共利益和个人利益发生冲突且在监督激励机制不完善的情况下，地方官员可能会选择追求自身利益最大化（Shleifer和Vishny，1994）。尽管以GDP指标为主的地方官员考核体系有效激励了政府投资规模的扩大和经济的增长，但同时也造成地方政府为盲目追求政绩只注重短期收益和增长速度，导致投资产出低下、环境污染、教育经费投入不足和腐败等一系列问题。

其次，信息不对称会导致政府投资过程变得隐秘且易被操纵，进一步加剧了投资不足、投资过度或投资结构失衡问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》规定：行政机关应当主动公开符合基本要求的政府信息，如涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；县级以上各级人民政府及其部门应当依照条例规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开，如重大建设项目的批准和实施情况。交通运输、科学教育、医疗卫生、环境保护等领域基础设施投资活动与公众利益息息相关，但政府对投资信息公开程度具有一定自由裁量权。当投资效率不高时，政府可能会选择性地公开对自己有利的项目，隐瞒妨碍自己利益最大化的信息，投资决策随意和投资行为不规范的概率增大。因此，信息透明对政府投资效率改善较为重要。

另外，根据Kahneman和Tversky（1972）的不确定性判断决策理论，人的理性是有限的，通常会利用比较容易评价的线索和容易获取的信息做出判断。但决策过程本身是复杂的，并伴随着决策信息的不精确、不完全和不充分，这对决策者认识问题和信息处理的能力提出了挑战。决策者倾向于依赖自身直觉和有限信息，做出较快判断以解决问题并节省资源，但也容易做出错误判断。这一问题在公共投资领域尤其突出，由于公共投资涉及宏观调控，关乎公共利益，因信息不完全和集体“拍脑袋”造成决策失误而产生的后果既是经济性的，也是社会性的，如“先污染、后治理”的发展思路导致生态环境恶化、资源配置不均衡导致区域民族矛盾等。因此，为确保科学决策，对投资涉及的方案可行性、投资估算和预期收益等问题需要在事前掌握大量相关数据资料，并保证信息的完整和可靠。

《政府投资条例》（国令〔2019〕第712号）规定：“规范和优化政府投资决策程序，确保政府投资科学决策”“严格项目实施和事中事后监管”。要改善政府的公共投资效率，就要促使投资决策科学化、投资行为规范化和透明化。国家审计作为国家治理的重要组成部分和“免疫系统”，与政府投资这一公共行为存在密不可分的关系，并在“投资决策制定−投资活动实施−投资效果评价”的投资链条中分别发挥着投资决策辅助、投资信息透明和投资行为约束的作用。

首先，国家审计能够在投资活动事前提供有用信息和建设性意见，发挥投资决策辅助功能。为政府投资政策的制定提供信息和建设性意见，已经成为当代各国审计发展的趋势。美国前审计长Walker（2007）认为，国家审计应具备为政府官员提供处理关键性现时问题（emerging issues）的前瞻能力，同时还指出，这种提供信息和超前思想的能力应该成为传统审计职责的补充和完善。国家审计对投资相关的数据进行处理、优化，决策者得以及时对投资方案进行调整和改进。当地方政府投资方案出现缺陷或问题时，国家审计通过微观数据支撑来寻找改进方法，揭示可能降低投资效率的因素，并提出弥补漏洞和优化投资决策的信息报告，以保障后续投资行为有效。

其次，针对地方政府投资活动实施过程中“上有政策、下有对策”的问题，国家审计能够及时揭示偏差，将政府行为向公众展示，以更好地防腐、提效。独立、专业的审计人员不仅能够重现政府工作现场，使投资活动不再难以捉摸，而且可以审查政府工作报告，揭示投资活动中的问题资金和投机行为，增加披露信息的可靠性。因此，国家审计能够缓解信息不对称问题，可作为一种政府投资信息透明机制。

最后，在地方政府投资活动完成阶段，国家审计对投资效果进行评价和问责，能够发挥约束投资行为的作用。国家审计了解投资项目的任务达标即资源使用情况，以此为基础评价投资活动的经济性、效率性和效果性。不仅如此，国家审计还对完成投资的治理主体的责任履行情况进行评价。对已达标、投资效率良好的领导干部和政府部门，解除其受托责任；对未达标、不作为和效率低下的领导干部和政府部门，移交纪检、监察和司法部门处理，追究责任，起到警示和震慑作用。

综上，国家审计在政府投资事前、事中和事后分别扮演了投资决策辅助、投资信息透明和投资行为约束的角色（如图1）。基于此，本文提出如下研究假说：

图  1  国家审计提升政府公共投资效率的理论机理

假说H1：国家审计能够提升政府公共投资效率。

本文的数据区间为2009−2017年，数据涵盖除西藏自治区外的30个省份。国家审计相关数据来自《中国审计年鉴》，反映政府公共投资效率的指标体系分为两大类：一是反映经济效率类指标，二是反映社会效率类指标，具体可量化的二级或三级指标均来自《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》等，市场化指数来自《中国分省份市场化指数报告（2018）》 ^④；其他数据来自《中国统计年鉴》。

为验证研究假说H1，本文构建如下模型（1）：

其中，IEFF_i,t是政府公共投资效率的统称，具体包括综合效率（CRS_eff_i,t）、纯技术效率（VRS_eff_i,t）、规模效率（SCALE_i,t）、全要素生产率（TFPCH_i,t）、经济效率（CRS1_eff_i,t）、社会效率（CRS2_eff_i,t）以及文化教育、科学技术、医疗卫生、环境保护等领域的静态效率（分别表示为CRS21_eff_i,t、CRS22_eff_i,t、CRS23_eff_i,t、CRS24_eff_i,t）；Infor_i,t−1、Reveal_i,t−1和Turnover_i,t−1为核心解释变量；i和t分别代表个体和时间；μ_i代表个体效应，υ_t代表时间效应，ε_i,t为随机扰动项。

政府公共投资效率（IEFF_i,t）。由于不同投资项目、部门或机构建立的评价体系不同，对政府公共投资效率尚无统一的评价方法。Holtz-Eakin（1994）认为公共投资的最终用途分为基础设施建设、教育投资、污水处理设施和公用事业投资等。刘汉屏和周谓兵（2000）、黄慧霞（2016）将公共投资项目的评价指标分为经济、社会和环境指标三大类，何盛明（1990）、尹小剑（2012）认为环境污染属于社会治理的组成部分，因此公共投资效率至少应该包括经济效率和社会效率两方面。本文参考王谦等（2008）、尹小剑（2012）、李丹和裴育（2016）、邓大松等（2019）的方法，将公共投资效率分为经济效率和社会效率两方面，经济效率以固定资产投入（即基础设施投资，包括交通、水利、能源等）产生的经济增加值表示；社会效率方面，选取文化教育、科学技术、医疗卫生和环境保护为二级指标，并分别赋予两个三级子指标进行量化，运用多种生产要素投入量和产出量获得地区综合效率，具体指标赋值见表1。

国家审计在政府投资事前、事中和事后分别发挥了投资决策辅助、投资信息透明和投资行为约束的作用，具体体现如下：

第一，审计报告是审计机关实施审计后，依法对被审计单位财政财务收支的真实、合法、效益发表意见的书面文件，是审计机关向被审计单位出具意见书、作出审计决定、进行审计结果公告的基础和依据。审计报告一般会从宏观层面和政策层面重点分析机制、体制问题，提出改进建议。如果审计报告受到批示，说明审计意见和建议得到采纳，会作为被审计单位判断和决策的依据，因此本文将被批示审计报告占出具审计报告比例作为国家审计缓解投资决策信息不充分的主要体现，用Infor_i,t表示。

第二，审计通过一定方法和途径，反映被审计单位的真实情况，揭露其存在的问题，从而将政府投资活动中违法违规、管理漏洞等情况向公众展示，缓解投资活动中信息不对称问题，为此本文用审计查出问题金额的自然对数（Reveal_i,t）表示国家审计的信息透明机制。

第三，处罚问责能够影响政府官员的博弈心理，对于违法违规的部门和人员，审计采取警告、罚金和移交处理等方式产生威慑效果。政府官员被迫或出于自利动机，会认真履行受托责任，以此增强其责任意识并缓解委托代理中的机会主义行为。上官泽明和刘力云（2021）认为，党的十八大以来国家审计的首要定位是经济监督。本文用移送司法、纪检和有关部门处理人员数量加1的自然对数作为移交问责（Turnover_i,t）的代理变量。

借鉴王立国和张洪伟（2013）、李丹和裴育（2016）、庞卫宏和陈凯（2017）、席小瑾等（2017）的研究，本文在模型中加入以下控制变量：

政府规模（GOV_i,t）=政府消费性支出/GDP。比值越大，政府规模越大，对地方资源的控制力越强，从而产生权力寻租的可能性越大，投资效率可能越低。

城镇化水平（URB_i,t）=地区城镇人口/地区总人口。随着中国城镇化进程加快，固定资产投资需求上涨，带动工业、医疗、教育发展，供给增加，实现就业拉动和收入增长。预期城镇化水平对政府投资效率的影响为正。

预算软约束（SBC_i,t）=预算支出/预算收入。在中国经济体制下，中央政府对地方政府的管制往往以预算软约束为主，由此导致地方政府财政预算过高，甚至在负债情况下仍追求投资带来的经济增长，造成政府投资效率较低。

财政分权度（FD_i,t）=地方财政支出/中央财政支出，反映地方政府财政自主性大小。财政分权度越大，地方政府自由度越大，越有可能按照激励方向改变行为模式，越有利于提高政府投资效率。但较大的地方政府自由度容易造成资源浪费、权力寻租等现象，从而降低政府投资效率。因此，财政分权度对投资效率的影响方向不明确。

市场开放度（OPEN_i,t）=地区进出口总额/地区GDP。市场开放度越大，市场经济规模越大，政府通过市场化方式进行投资的可能性越大，政府投资效率也越高。

鉴于中国实施财政预算制度，公共投资效率评价适用于面向产出的DEA模型，即在不需要更多投入的情况下使投资产出最大化。本文统计了2009−2017年各省份的政府公共投资效率，具体见图2（a）至图2（e）。从综合效率（CRS_eff_i,t）看，达到DEA有效水平的地区包括北京、上海、天津、重庆、广东、浙江等，江苏和辽宁在2015年后投资效率显著提升，也达到有效水平；从纯技术效率（VRS_eff_i,t）看，除个别省份如黑龙江、云南、河南、陕西外，其他省份纯技术效率值均为1；从规模效率（SCALE_i,t）看，规模效率值达到1的省份仅有北京和上海，其余省份均基本处于持续波动和规模收益递减状态。从经济效率（CRS1_eff_i,t）看，各省份均未达到DEA有效，且随时间变化发生明显的效率递减趋势；从社会效率（CRS2_eff_i,t）看，社会效率基本处于随时间持续波动的状态。

图  2（a）  各地区综合效率（CRS_eff_i,t）变化

图  2（e）  各地区社会效率（CRS2_eff_i,t）变化

图  2（b）  各地区纯技术效率（VRS_eff_i,t）变化

图  2（c）  各地区规模效率（SCALE_i,t）变化

图  2（d）  各地区经济效率（CRS1_eff_i,t）变化

表2列示了Malmquist指数的年度分布情况。全要素生产率变化（TFPCH_i,t）的均值为0.989，意味着中国公共投资效率整体未达到有效水平，平均每年下降1.1%。除纯技术效率外，其他Malmquist指数均值均小于1，与邓大松等（2019）的测算结果基本一致。此外，各地区全要素生产率变化（图3）显示，2010−2017年大部分省份的TFPCH_i,t在1上下波动，且无一省份是持续增长的，尤其是在2016−2017年度，安徽、北京、广西、河南、江苏、陕西等的投资效率较上一年明显下降，呈现倒退趋势。因此如何有效提升国家审计在政府投资领域的监督效用，显得格外重要。

图  3  各地区全要素生产率（TFPCH_i,t）变化

其他变量描述性统计结果见表3。整体来看，各省份综合效率、纯技术效率、规模效率、经济效率、社会效率和各分项指标均值未达到有效状态，最小值和最大值之间差异及标准差较大。解释变量方面，Infor_i,t的均值为0.534，说明平均53.4%的审计报告获得相关部门批示，但不同地区审计机关被批示比例的差异也十分显著；Reveal_i,t的均值为16.202，最小值为13.685，最大值达到18.667；Turnover_i,t的均值为4.094，最小值为0，最大值达到9.081。控制变量方面，政府规模、城镇化水平、预算软约束、财政分权度和市场开放度在不同省份间的差异均较为显著，为后续面板数据回归奠定了基础。

表4报告了主要变量相关系数。Infor_i,t、Turnover_i,t与政府投资效率指标关系显著，但Reveal_i,t不显著，初步验证研究假说H1。控制变量之间关系显著，但大部分系数较小，且VIF均值为2.11，最大值为3.03，表明多重共线性问题不明显。

为缓解双向因果关系带来的内生性问题，本文将表示国家审计治理功能的变量进行滞后一期处理，并对面板数据进行Hausman检验，采用固定效应估计，以在一定程度上缓解遗漏变量问题。表5列（1）、列（2）、列（3）分别表示解释变量对综合效率、纯技术效率和规模效率的回归结果。结果显示，Infor_i,t−1、Reveal_i,t−1和Turnover_i,t−1对CRS_eff_i,t的系数分别在5%、10%和5%水平上显著为正，即国家审计能够有效提升政府投资综合效率。进一步将综合效率分解为纯技术效率和规模效率，列（2）、列（3）的结果显示，Infor_i,t−1、Reveal_i,t−1和Turnover_i,t−1对VRS_eff_i,t的作用均不显著，对SCALE_i,t的系数均为正，且分别在10%、5%和5%水平上显著，这表明审计机关提交信息报告、查处问题金额和移交处理违法违规人员均在不同程度上改善了政府公共投资效率，并主要体现为对规模效率而非纯技术效率的改进。

控制变量方面，列（1）的结果显示：GOV_i,t的系数显著为负，说明政府机构人员冗余，公共投资效率将会显著降低；URB_i,t的系数为0.869，且在10%水平上显著，说明城镇化进程确实能够提升公共投资效率；SBC_i,t的系数显著为负，与预期保持一致；财政分权度（FD_i,t）对公共投资效率具有显著负向影响，验证了Shleifer和Vishny（1994）、吴延兵（2017）等的结论，财政分权在扩大地方政府自主权的同时，也容易滋生腐败，导致效率损失；市场开放度（OPEN_i,t）的系数在10%水平上显著为正，说明对外开放更容易吸引外来先进技术，促使政府在同等投入水平下获得最大产出（高志勇，2019）。

审计外部环境对审计质量具有重要影响。在制度环境较差地区，财政透明度较低，政府对审计机关干预程度较高（李越冬等，2018），国家审计独立性受到挑战。理论上，政府财政投资信息公开程度过低，将审计人员置于完全“黑箱”，会增加审计成本，引发审计效率损失；相反，政府财政信息透明，审计人员获取审计证据渠道更丰富，数据获取更便利，数据可靠性更高，促进审计人员更多揭示问题、移交处理，并有针对性地提出审计建议。本文在模型（1）基础上引入财政透明度指数^⑤（FT_i,t−1）及其与审计指标的交乘项（FT_i,t−1×Infor_i,t−1、FT_i,t−1×Reveal_i,t−1、FT_i,t−1×Turnover_i,t−1）。

表6结果显示，FT_i,t−1对综合效率的系数在5%水平上显著，表明当前阶段政府提升财政透明度能够改善政府投资效率。FT_i,t−1×Infor_i,t−1和FT_i,t−1×Turnover_i,t−1的系数显著为正，说明财政越透明，国家审计对政府公共投资效率的改善效果越好，即政府财政信息及时有效的公开对审计质量具有积极的提升作用。

表7报告了以通过Malmquist方法获得的全要素生产率变化（TFPCH_i,t）为因变量的回归结果。表7的结果显示，Turnover_i,t−1的系数显著为正，Reveal_i,t−1和Infor_i,t−1的系数均不显著，表明国家审计移交问责功能发挥越充分，政府公共投资效率的增长率越高，即国家审计移交违法违规干部及相关人员可产生良好的震慑效果，从而间接提升政府的员工工作效率和资金使用效率。

为厘清国家审计与政府公共投资效率之间关系，本文将综合效率分解为经济效率（CRS1_eff_i,t）和社会效率（CRS2_eff_i,t）指标分别进行回归。表8的结果显示，Infor_i,t−1对经济效率的影响不显著，对社会效率的系数为0.118，在10%水平上显著；Reveal_i,t−1的系数均显著为正；Turnover_i,t−1仅与社会效率显著正相关。这表明国家审计对社会层面投资效率的积极影响优于经济层面。如果审计机关仅发现和查处问题，会陷入屡审屡犯的陷阱，只有在发现问题的基础上采取一定问责行动，提供改进建议弥补政策漏洞，才能切实提升政府公共投资效率。

本文进一步将社会效率分解为四个领域的分指标：文化教育领域（CRS21_eff_it）、科学技术领域（CRS22_eff_it）、医疗卫生领域（CRS23_eff_it）和环境保护领域（CRS24_eff_it），分别检验国家审计治理功能对四个领域的效率改进作用。表9结果显示，Infor_i,t−1的系数仅在文化教育领域显著为正，Reveal_i,t−1的系数仅在科学技术领域显著为正，Turnover_i,t−1的系数在科学技术领域和环境保护领域显著为正。尽管审计提交信息报告、揭示问题资金和移交问责对医疗卫生领域投资效率的影响均不显著，但t值较大，说明该领域的审计治理效应在持续改进，尤其自2016年以来，审计署组织审计机关对基本医疗保险基金和医疗救助基金进行专项审计，进一步助推了医疗体制改革^⑥。在环境保护方面，近年来，审计署组织生态环境、保障性安居工程、水利建设等专项资金审计，加强对领导干部离任前资源环境保护责任监督，取得了一定成效，提高了环境保护资金使用效率，这在本文回归结果中得到了验证。

本文用被采纳审计建议数量占提出审计建议数量的比例（RInfor_i,t−1）作为决策辅助机制的替代变量；用审计查出问题金额占GDP的比重（RReveal_i,t−1）作为信息透明机制的替代变量；用审计移送司法、纪检和有关部门处理案件数量加1的自然对数（RTurnover_i,t−1）作为移交问责机制的替代变量，对主假说重新进行检验，结果见表10。RTurnover_i,t−1的系数均不显著，与主检验结果存在差异，说明国家审计对官员的直接处理比对案件的处理更具有威慑性，只有落实到人，才能切实抑制机会主义行为，提升政府公共投资效率。RInfor_i,t−1、RReveal_i,t−1对综合效率、规模效率和社会效率的系数依然显著为正。整体来看，国家审计有效促进了政府公共投资效率的改善。

本文借鉴姜子叶和胡育蓉（2016）的研究，以土地出让金与实际GDP的比值替代预算支出与预算收入之比来表示预算软约束（SBC_i,t），并采用《中国分省份市场化指数报告（2018）》中的指数替代地区进出口总额占地区GDP的比重表示市场开放度（OPEN_i,t），重新进行回归检验。表11的回归结果表明，本文结论具有稳健性。

考虑到各地区公共投资效率在DEA有效水平下取值为1，DEA无效均小于1，被解释变量的取值范围受到限制，满足Tobin模型的特征。因此，本文采用极大似然估计（MLE）方法对模型重新进行估计。表12的Tobit模型回归结果显示，Infor_i,t−1、Reveal_i,t−1和Turnover_i,t−1的系数增大且显著性增强，本文结论仍然稳健。

本文以2009−2017年30个省（自治区、直辖市）的面板数据，采用数据包络分析法构建政府公共投资效率的指标，实证检验了国家审计是否有助于提升政府公共投资效率。研究发现，公共投资效率整体未达到有效水平，平均每年下降1.1%，国家审计提交信息报告、揭示问题资金和移交问责均在不同程度上改善了政府公共投资效率，并主要体现为对规模效率而非纯技术效率的改进，这一正向的积极影响在经济层面和社会层面中的文化教育、科学技术、环境保护等领域均整体显著，但在医疗卫生领域发挥的作用有待提升；以通过Malmquist方法获得的全要素生产率为因变量的结果表明，审计移交问责的治理效应显著；进一步研究发现，财政透明度的提升促使审计人员获取数据更为便利，数据可靠性提高，从而提高审计工作质量和治理效率。

据此，本文提出以下政策建议：第一，国家审计功能应以重大建设项目为核心逐步深化，坚持以公共投资审计作为国家审计主责主业，加大对政府公共投资项目建设程序合法合规、重大投资项目资金安全、投资建设预期目标实现、工程质量控制流程的审计力度，以进一步优化公共投资结构，提高公共投资绩效。第二，大力推进落实公共投资审计创新转型，着力提升大数据应用能力及行业政策研究能力，构建公共投资审计数据库，创新审计思路和审计组织形式，在问题揭示功能的基础上进一步推进行业规范管理和国家政策落实。第三，持续提升特定专业领域审计业务能力，拓宽公共投资审计范围，强化对医疗卫生、环境保护等社会领域的绩效审计，建立与医疗保障、环境保护等系统相适应的审计工作机制。第四，对政府投资项目中涉及的违法违规现象追责到人，增强审计震慑效果，以更好提升公共投资全要素生产效率。第五，持续推进财政信息公开，为国家审计免疫系统功能的发挥创造良好外部环境，更好发挥审计治理作用。