全球性新冠疫情对中国经济、社会的冲击不仅表现在生活方式改变和经济增长减速，也带来了对长期发展模式和治理结构的变革需求。一方面，国家需要在科技创新和产业升级方面加大投入和改革力度，在战略层面重新规划可持续发展路径。另一方面，需要强化政府与市场的协调合作，不断优化治理结构、提升治理能力，发挥不同主体职能优势，通过协调与合作提升经济和社会管理绩效。其中，政府投资基金应充分发挥其合作优势，在“六稳六保”的发展基调中先行夯实基础，并在可持续发展战略的长期规划中发挥效用，促进政府在支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级、基础设施和公共服务等领域形成机制，不断为市场经济输送发展动能，降低国际局势变动带来的经济风险。2015年，财政部颁布《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）（下称《管理办法》），政府投资基金开始规范运营并进入集中爆发式增长期，截至2019年底，中国政府投资基金数量达2070只，其中国家级基金占比2%，省级基金占比18%，地市级基金占比36%，区县级基金占比27%，其他层级基金占比17%，募集资金总目标规模达12万亿元。然而，中国政府投资基金从2015年规范运营至今成效与问题并存。据《中国新闻周刊》报道，2014年，国家产业投资基金开始用于芯片产业，首期募集资金超过1300亿元。截至2020年10月初，全国芯片相关企业超过50000家，2020年新成立的芯片公司达12740家，但近一年，各地多个投资目标级别百亿元的半导体项目停摆，引发烂尾潮（杜玮，2020）。事实上，近年来因资金链断裂濒临或最终烂尾的半导体项目并不罕见，一方面是由于项目资本方不出资，完全依赖于政府投资，另一方面是项目本身不具备成熟条件，即便政府出资也难以达到原定目标。因此，政府投资基金如何定位投资领域、如何选择合作伙伴、如何有效运营和管理，这些问题亟需进行全面的理论和应用研究。

本文从政府投资基金问题着眼，以协同理论为依据，剖析政府投资基金管理问题的根源，论证政府投资基金管理系统有效、持续运行的机制设计及其理论自洽性，并提出优化此类财政专项资金的管理方案。

《管理办法》指出：“政府投资基金是由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。”政府投资基金目前进入快速增长的后期，增速逐渐放缓，结构趋于稳定，地市级基金和区县级基金开始作为主力投资平台发挥职能作用，是目前政府投资基金的中坚力量（荆彦婷和杨英雄，2020）。

在规模膨胀和结构发展趋于稳定的同时，政府投资基金的功能也逐步呈现多样性。政府投资基金自创立之时即具备资助企业创新、调节市场失灵、引导和撬动社会资本投入战略新兴产业的功能（刘光明，2019）。学界对政府投资基金先天功能的研究主要集中在有效性方面。在企业创新有效性领域，实证研究表明，获得政府投资基金支持的企业，其创新产出显著优于未获得基金支持的企业（向贇等，2018）；由于多样性社会资本的注入，目标企业的自主创新能够获得更多选择空间和资源，这也进一步提升了企业创新能力（白素霞和陈彤，2018）。而同样是进行股权投资，私募股权投资基金则因项目运营缺少政府引导和研发能力的扶持，其促进企业创新能力的效用显著弱于政府投资基金（徐建军和杨晓伟，2019）。从短期来看，政府介入企业创新对其他社会资本投资产生了“挤出效应”，削弱了政府投资基金扶持企业创新发展的有效性（张延，2010）。但经济周期长期波动的事实和实证研究表明，政府投资基金的介入发挥了其撬动社会资本的杠杆效应，改善了行业发展环境，调节了市场失灵，对民间资本形成一定的“挤进效应”。因此，长期来看，政府投资基金对企业创新具有积极的促进效应（肖鹏和张秀群，2014）。

市场失灵是影响创新创业和战略新兴行业发展的重要障碍，并导致众多企业产生资金缺口。社会投资人一般难以接受特定行业苛刻的风险收益条件，从而对此类行业的风险投资望而却步（Mason，2009）。政府投资基金以解决市场失灵问题为目标，其在芬兰和澳大利亚已经取得良好成效（陈士俊和柏高原，2010）。实证研究表明，相比于私募股权投资基金，政府投资基金由混合型资金构成，对于某些特定行业往往具有更加显著的扶持效用（Munari和Toschi，2010）。该效用既来自资金量和与社会资本潜在合作机会的支撑，也得益于政府资本撬动社会资本投资特定行业的信号效应，由此促进后续社会资本及行业资本、商业资本进入资本市场，从而加速推动行业生命周期的进化（朱建程，2016）。

然而，中国政府投资基金的发展在取得显著成就的同时，也暴露出诸多问题。目前，学界对政府投资基金问题的研究主要集中在职能定位、内部管理和整体运营三个方面。

政府投资基金职能定位存在倾向性问题。政府投资基金既需要保证发挥政府调节市场、配置资源、支持企业创新研发、着力发展战略新兴产业和科技的政策效应（赵维久，2016），又需要在撬动社会资本后保证其盈利性以满足社会资本的投资目标（孙飞，2018）。因此，如果政府投资基金的目标定位过度倾向于政府，就会产生行政干预过度的问题，不利于体系内部合作机制的达成和对市场规则的遵守^①。反之，如果政府投资基金的目标定位过度倾向于市场，则会大幅削弱政府职能效用，致使政府投资基金无法区别于私募股权投资基金（朱尔茜，2016），从而增加政府投资基金对其他社会投资的“挤出效应”，挤占社会投资资源，造成政府投资基金设立之初的政策目标难以有效实现（董建卫，2017）。

政府投资基金内部管理问题主要体现在基金成立初期运作不规范和效率低下（王江璐和刘明兴，2019），如财政资金名股实债，政府资本为社会资本提供无限制劣后和隐性担保，以及行政审批手续繁琐和决策周期较长等（蒋亮，2019）。同时，专业人才匮乏和信息披露不透明也导致政府投资基金难以获得高质量社会资本的青睐（丁崇泰，2019）。

政府投资基金整体运营问题呈现多样性。首先，融资过程中政府投资基金在资金量和资金构成方面不仅面临融资主体单一、目标定位不明导致难以吸引社会资本的内部因素影响，还面临金融去杠杆、强监管的外部环境变动影响（刘旸等，2018）。其次，委托代理问题和道德风险导致政策目标与收益目标发生冲突，从而进一步导致政府资本和社会资本的投资目标难以统一，资金投放落地困难，且该问题又会引致募集资金闲置，造成社会投资资源浪费（陈昱润和高帅兵，2019）。再次，政府投资过程中存在期限错配、区域及行业扶持失衡的现象。在社会资本运营短期性与产业扶持周期长期性、投资周期与项目生命周期这两对矛盾的共同作用下，政府投资基金的运营极易出现一哄而上、一哄而散和只重短期收益而轻行业长期可持续发展的问题，对扶持的目标行业造成损害（郑联盛等，2020）。同时，区域发展不均衡，政府投资基金在经济强省的平台多而项目少，在经济弱省的平台少而项目多，从而导致同一行业在全国范围内获得扶持力度不均，发展水平参差不齐（刘星等，2019）。最后，政府投资基金在项目运营末期缺少灵活的让利机制和合理的绩效评价体系。在项目运营收尾及反馈阶段，一方面，让利机制的缺失会致使政府资本与社会资本的投资目标难以有效调和，从而影响政府投资基金合作体系的可持续发展（李燕和陈金皇，2017）；另一方面，受整体目标不明确的影响，政府投资基金缺少科学合理的绩效评价体系，这一体系的缺失致使政府投资基金的投资运营流程无法形成完整闭环，阻碍了投资决策和效果评价，进而影响最初融资环节^②。

根据已有研究和实践现状可知，政府投资基金具有多结构层次、多运营环节的特点，其问题分布于各结构与各运营环节，且兼具特殊性和关联性，出现了“协同失灵”现象（周志忍和蒋敏娟，2013）。因此，一方面需要从结构与环节间相关性入手，探究问题间的关联性，另一方面需要从整体考虑整个政府投资基金管理体系存在的弊端和局限。从理论上看，前者参考的是协同理论，后者遵循的是系统论思想，二者综合即是协同论的基本理论构成。从具体问题看，一方面，这些问题的根源来自政府投资基金管理系统内部整体的运营规则和管理模式的不科学性，管理系统缺少科学有效的元规则，因而无法推动各部分有效运转，而政府内部部门间工作的运行壁垒加剧了这一横向协同的困难程度，导致各部门在不同环境功能发挥的过程中产生多种形式的问题；另一方面，政府投资基金本质上是政府财政资金，以财政预算的方式配置和使用资源，其依据的是经济学的理论基础，难以借助管理学视角为基金的全流程运营提供理论依据。因此，解决政府投资基金问题的核心不在于针对问题本身找寻对策，而在于运用管理学原理对政府投资基金运营进行系统性管理。加之，政府投资基金运营是一个多部门、多主体合作协同的过程，有必要重新认知协同理论，找到治理政府投资基金“协同失灵”问题的良方和能够指导、改进政府投资基金运营管理的理论依据。

因此，本文基于对协同理论的解析，将协同理论与政府投资基金管理系统深度结合，将政府投资基金视为一个人造管理系统，全面设计并完善该系统有效运转的机理和机制，并为该系统的有效运行提出改进策略。同时，本文研究结论有助于政府对其他财政专项基金管理系统的优化与改进。

哈肯教授在《协同学》 ^③中指出，非生物和生物均具有集体运动的自组织现象。人们通过对自组织现象宏观规律的了解，可以对动态不均衡系统从无序到有序的过程进行描述，并发现特定系统的运行特征（鲍勇剑，2019）。系统具有开放性、多样性等特性，且均会与外界进行能量、物质和信息的交流（换）。系统从无序到有序运行的过程具备一定相似性，均是通过自组织的原理形成内部结构功能，并在序参量（数）（Order Parameter）的引导下从无序向有序转变，逐步形成时间、空间和功能上的有序结构，从而发挥各部分结构功能的协同作用，最终实现系统的有序运转。同时，系统由大量子系统组成，各子系统之间存在相互合作和相互影响的关系，分析影响各子系统变化和相互影响的主要控制因素，有利于在不同系统间建立协同关系，进而保障整个系统的有序运行。自然界系统往往通过长期的内部自发调节和外部筛选达到稳定、有序的状态，而非自然界（人造）系统则需要在系统自发调节的基础上辅之以人为的干预，以适应自然界普遍存在的外部筛选过程（鲍勇剑，2019）。因此，一方面，承认和引入协同理论是政府投资基金自身系统化认知和内部自发调节的理论基础；另一方面，政府投资基金管理系统作为一个典型的人造系统，需要人为地干预和升级，以应对外部筛选，达到长期存在和发展的需求。本文认为，协同理论存在与政府投资基金运行机理融合的理论可行性与必要性，主要原因在于如下两方面：

第一，协同理论促进了管理学理论的形成与完善，具备与管理学理论融合的基础。管理学是研究特定主体以特有方式获得资源，并通过配置和使用各种资源高效实现主体目标的过程和规律的学问。管理系统是一个复杂的人造系统，其中包含若干发挥协同作用的子系统，每个子系统需要设计相应的组织结构，并赋予每个结构相应的功能，在序参量（数）的引导下，发挥各结构有序运行的协同功能。与自然界系统不同的是，管理系统的结构和运转规则均通过人为设计、规定，并在人为赋予序参量（数）的引导下运转。不同的管理系统因序参量（数）及功能需求的不同通常具有不同的系统结构、运转规则等，在系统运转实践过程中形成丰富多彩的管理理论。因此，协同理论与管理学理论具有目标和理论沿革的相似性，二者的结合具有固有的内源动力，既能丰富管理学的理论体系，也能延展协同理论和管理学理论的应用领域。

第二，协同理论与公共管理领域的研究和实践具有同理性、特殊性以及合作治理的理论默契，在公共管理和政府行为领域具有理论上的互补性。同理性在于公共管理系统也是由各类不同子系统和相应组织结构组成的复杂的开放性系统，在与环境进行能量、物质和信息交换的过程中，形成自组织从无序到有序的运行规律，和哈肯教授论证的协同学中的系统具有一致性，其运行符合协同理论的一般原理。特殊性在于政府组织即公共管理的主体具有内部系统的复杂性、职能领域的广泛性以及战略目标和运作机理的动态性。因此，在公共管理领域有学者将协同理论与治理理论联系在一起，认为协同理论和治理理论具有内在的耦合，治理理论以包括协同理论在内的系统科学为基础，能够充分体现协同思想（吴春梅和庄永琪，2013）。囿于公共管理目标的多元化特点，以政府为主体的公共管理系统需要“跨界合作”。“跨界合作”在实践中具有如下多种表现形式：上下级政府之间的“纵向协同”；同级政府之间、同一政府不同职能部门之间的“横向协同”；政府公共部门与非政府组织之间的“内外协同”（周志忍和蒋敏娟，2010）。公共治理的内涵与纵横及内外协同的思想异曲同工。基于国家治理现代化场景下的“协同治理”理论框架包括政府部门间协同治理、政府跨区域协同治理、政府跨层级协同治理和政府与社会协同治理（赖先进，2020）。以善治为目标的治理理论和以系统有序运行为目标的协同理论虽然在理论生成机理和运行逻辑上仍存在差异，但是治理理论着眼于整体性政府，以可持续发展为战略目标，模糊了传统意义上公共、私人和第三部门的界限，在政府、市场和社会主体间建立了广泛、深入的合作，这与协同理论的本质内涵不谋而合，正如哈肯教授所言“合作是秩序形成过程中的主流现象。没有部件之间的合作，所有的有机体无法存活。没有有机体之间的合作，生态和社会系统不复存在”。因此，协同理论对于公共管理领域在实践方面的理论升级具有重要的借鉴价值和补充作用，可以在具有合作治理和委托代理背景的政府系统中发挥更加显著的作用。

政府投资基金是在合作治理环境下政府财政资金配置和使用的一种创新模式，运用协同理论解构政府投资基金管理系统，意味着一项财政资金的设立必然具有一个与其资金使命相一致的组织系统的形成。一个组织系统的有序运行必然具备相应的组织结构和运行秩序，组织系统不仅需要确定要素之间的数学关系，更需要树立特定的价值观体系（伦理判断）。组织系统的基本要素构成了系统的协同机制，要素之间的关系构成了系统的运行机理。而为全面、客观、科学地描述系统的运行机理，应首先确立系统的定位与结构。

基于协同理论对政府投资基金管理系统的本质定位，在项目筛选环节政府投资基金的投向应聚焦市场失灵且亟待发展的行业领域。政府是受托管理公共事务和提供公共产品的组织，其理论职能不包括对营利性市场领域的投资。政府投资只应该集中于可以形成长期固定资产的公共基础设施建设或公益性项目。而在营利性市场领域，政府应该充分发挥市场资源配置的优势，将具体项目的投资运营交托给社会资本和私人资本。但是，依据光谱理论，在纯粹的公共产品和纯粹的私人产品之间存在多种形式的、既具有公共性又具有私人性的准公共产品或准私人产品，这也就需要在政府和私人组织之间形成多种模式的混合组织或合作型组织，以提供这些既具有公共性又具有私人性的产品。从政府与市场的界限划分看，政府与市场之间不存在非黑即白的界限，而是存在一块政府职能和市场功能皆存在且生效的中间区域，这一区域既具有市场失灵的特点，又具备市场发展的潜力。政府与市场间的资源配置难以简单地适用市场模式，而是需要采取政府和市场合作的模式。政府的介入既可以解决市场失灵的问题，又能够引导市场开发新的发展领域，并引导技术和产业升级。同时，社会资本的介入则会成为强化资金杠杆、开发市场潜力、明确资金运营指向的重要力量，由此形成政府投资基金的合作运营模式。

基于协同理论对政府投资基金管理系统运行的结构设计应充分体现政府资本与社会资本合作治理的特性（姜宏青和魏小茹，2018），突出纵横双向协同对系统运转的助推作用。政府投资基金管理系统是一个合作系统，必须在政府资本和社会资本之间建立基于共同目标设计的合作方案，或者基于不同目标但需要共同行为路径设计的行动方案。因此，这个系统的基本运行机理可以表述为如下几个部分：第一，合作契约签订。政府投资基金的运营管理是政府资本和社会资本合作的一种创新方式，解决了私人投资在政府与市场之间存在的风险高、投资收益外溢等问题，开拓了较为宽阔的私人资本投资新领域。私人部门在与公共部门合作过程中，面临着因“双重代理”身份而引发的行为选择困境。实践中，公共部门往往对私人部门的逐利动机与行为选择表现出极大的忧虑，同时私人部门也担心公共部门是否会兑现当初的承诺，这决定了自身的公益行为选择能否带来更多的发展资源和发展空间（王映雪，2015）。因此，合作需要在政府资本和社会资本之间建立信任，其中，双方依法平等签订契约成为建立信任的主要方式之一，也是这一系统有序运行的重要组成部分。第二，资源投入。政府投资基金管理系统需要满足条件资源的投入，这是满足管理系统正常运转的物质基础（物质和人力等）。第三，制度设计。政府投资基金管理系统涉及多方主体协同，主体权责不同、立场不同，需要制定相应的制度规范，通过全面规范参与各方的行为实现各主体和各组成部分之间的分工与协同，这也是政府投资基金管理价值观的具体体现。第四，目标指向或协同效应。人造的管理系统与自然系统不同，需要明确系统设置和运行目标，以此带动系统内部和外部的协同互动及目标实现的反馈评价，从而形成完整的协同管理常态。

基于对协同理论与政府投资基金融合后运行机理的完善，政府投资基金管理系统的机制设计需进行进一步协同化调整。政府投资基金管理系统是一个人为设计的、有始有终的、开放的管理系统，其核心动能为以序参量（数）为主的系统能力体现、系统结构体现和系统价值观体现，在输出系统运转的核心目标与运转范式的同时接受系统运转信息的反馈，由此推动系统各个环节有序运转。第一，政府投资基金管理系统基于外部环境的刺激而设立，并与外部环境交换能量、物质和信息，是一个开放的系统；第二，全过程的政府投资基金管理包括管理决策、项目筛选运营及动态调整、信息沟通反馈以及退出和评价机制四大环节，各环节之间有序交替，自成一体；第三，资金本身不会流动运营，需要设计相关结构并赋予各结构以功能，有效配置人力资源和管理制度（伦理或价值观的体现），这也是构成控制参数（Control Parameter）的重要依托；第四，政府投资基金管理系统的有效运营需要多方合作，既包括政府内部不同部门之间（纵向）的协同合作，也包括政府资本与社会资本不同主体之间（横向）的协同合作，因此，不同子系统之间的协同管理成为促进系统高效运转的关键；第五，政府投资基金管理系统一旦投入运营，需要随时对各子系统的相关信息进行搜集、测评和反馈，以保障协同效应达到各方期望。上述五个方面构成政府投资基金管理系统的基本运行机制（如图1所示），本文将从三个方面进一步阐述相关机制的设定及其功能。

图  1  政府投资基金管理系统的构成与运行机制

序参量（数）是管理系统的根本属性，因而被当作“行为律法”（Law of Behavior）。一旦自组织过程出现序参量（数），运动过程呈现结构性规律，自组织便不以个体意志为转移，将会规范个体的行动（鲍勇剑，2019）。政府投资基金管理系统的设计和有序运行也必须形成可以统驭各子系统和各组成部分的元规则，从整体上协调所有协同方行为，帮助系统有序运行。政府投资基金管理系统的序参量（数）是政府投资基金整体目标的定位与认同。政府投资基金管理系统的运行特征，一是表现为委托代理关系的纵深性，从政府层面到基金运营项目之间纵向的多重委托代理关系，意味着宏观战略目标需要在纵向的委托代理关系中层层确认和落实；二是表现为委托代理关系的横广性，既包括政府内部不同部门间的多任务委托关系，又包括政府和不同社会或市场组织之间的横向联合。纵横多主体的协同机制容易导致以下困境：一是各自具有的利益追求或目标指向在一定条件下是相矛盾的；二是基于各自目标指向形成的各部分行为在一定情况下是对抗的或是逆向的。目前政府投资基金在运营管理中存在的各种问题究其原因无不在于参与主体对各自利益的追逐导致系统运行无序或低效甚至失衡，即政府投资基金未在协同理论下对自身产生系统化认知，进而未能形成以序参量（数）为统一的核心价值设定。因此，从根本上解决这些问题的关键在于找到能够统驭政府投资基金管理系统运行的序参量（数），引导、规范个体行为，保证系统有序运行。

政府投资基金通过融资管理活动与社会资本合作，对某一市场失灵领域进行投资。鉴于在投融资过程中，多主体参与会导致各自目标和治理方式的混杂，政府为应对这一过程会进行完整的协同运转机制覆盖，其发挥的协同效应涵盖纵横两方面，具体包括以下内容：

第一，政府资本与社会资本合作形成的优势互补，包括政府集中资源办大事的优势弥补社会资本量的不足；社会资本市场化运营管理的优势与政府计划管理的互补；职业经理人的人才优势与专业管理优势对政府行政管理的互补。上述政府投资基金和社会资本合作形成的优势互补可以形成内外部的资源协同效应。

第二，通过政府资金投入和相关政策引导，吸引社会资本，从而对相关领域的投资产生“挤进效应”。政府投资基金的引导可以降低投资的风险性、提高项目孵化或产业转型的成功率，对社会资本投资具有示范引导效应，促使更多社会资本投资推进，形成“挤进效应”。如果没有政府投资基金的参与和相关政策的引导，社会资本会因风险高、投资额大、期限长等因素难以独自开展。

第三，合作过程中管理者的学习和反思能力提升。政府投资基金涉猎的领域多是引领技术创新或产业开拓前沿的领域，对合作领域的筛选、合作方式和管理人才的选聘需要学习和提升；在投资运营管理过程中，管理者要理解组织与环境之间的关系，在外部环境、内部资源和组织行为之间建立平衡约束关系，要明确组织活动的序参量（数），并将其准确、完整地传达给组织每个个体成员；组织运行的结果需要随时测算并不断与预定目标相比对，所形成的信息应及时反馈至下一循环，同时形成组织内部所有成员学习和提升的依据，系统中管理者及各成员学习与反思能力的提升也将有利于维持系统的有序运行。

控制参数是系统综合内部运行和外部环境信息进行动态调整的核心标准，在政府投资基金管理系统中，对市场与政府混合领域的判断成为政府投资基金管理的控制参数。哈肯教授认为，从组织与环境的关系角度看，受管理者信息处理能力影响，所有组织均会面对“有限选择”的挑战。一个高度稳定的组织可能失去对环境的适应性，或一个非常适应环境的组织可能失去内部一致性。组织在稳定和适应之间进行“有限选择”，既要保持稳定又要具备灵活性是一条恒定的管理规律。政府投资基金也是把“双刃剑”，在运营过程中可能会存在正向或负向两种效应。正向效应在于引导社会资本投资具备市场开发潜力但市场暂时失灵的领域，有利于寻找新的产业机遇，催生新技术，形成高效生产力；负向效应在于政府投资基金投向市场经营领域可能导致“挤出效应”，不但不能实现投资者目标，反而会影响市场资源配置效率。因此，政府投资基金管理系统的控制参数会将投资精准限制在非纯粹政府和非纯粹市场的交界处，以保证投资的正向效应。对这个区域的把握不准容易导致政府行政主导社会资本投资公共项目，不但不能产生应有的市场效应，反而可能增加政府承诺兜底的隐性债务，或者社会资本主导政府投资基金投向高盈利项目，形成与民争利的情形，从而产生“挤出效应”。这不仅扭曲了政府投资基金的管理目标，而且会导致政府与社会资源配置效率下降。实践中，随着技术进步、市场发育程度完善和政府职能转变，政府与市场之间这一有效区域呈现动态变化趋势，政府投资基金管理系统的控制参数应结合系统内外部信息，动态判断投资区域，以对系统的投融资选择判断加以灵活调整。

图1以一个完整的投资项目运营过程描述了政府投资基金管理系统的运行机制。首先，由序参量（数）作为系统运行的源动力，系统的核心能力和目标（弥补市场失灵）由序参量（数）确定，并直接指导决策团队对投资项目的筛选工作，同时，项目筛选工作的具体开展由基金运营管理团队领导，其决策与系统能力的结合体现了纵向协同条件下政府投资基金目标的调和与统一。其次，进入项目运营期后，在序参量（数）生成的系统价值观（可持续发展）与控制参数的调节下，政府投资基金项目筛选范围锁定在政府与市场的交界区域，从而保证项目运营得以达到并维持外部环境变化和内部价值观的动态平衡。最后，作为序参量（数）指引下政府投资基金管理系统贯彻目标执行的重要环节，政府投资基金的项目运营信息反馈和绩效评价将以政府方与市场方调和统一后的目标作为评价的核心标准，通过系统内部的纵横部门协同和合作治理达到对结果的反馈评价以及对后续管理决策的指导。

从协同理论与政府投资基金管理系统的深度融合看，政府投资基金管理系统的协同机制包括三个层面：一是基于环境确定该项基金的适用范围和总体目标；二是基于目标设计系统的结构并赋予其功能，通过系统的自组织运转实现目标；三是在系统运行和不同子系统的协同运行之间建立信息搜集与反馈系统，将实时监测和定期分析相结合，为管理者评价、判断系统运行的有效性和目标指向性提供数据依据，进而为决策者提供决策依据。

政府投资基金管理系统是一个多方参与、管理链条较长的系统，目标整合及在实践中的贯彻是实现系统自身定位和功能的必要条件。政府投资基金的参与者既包括政府组织内部决策机构、事权单位和财政部门，也包括与政府合作的营利性组织，有时也包括非营利性组织。政府投资基金整体管理链条包括基金的设立、融资、投资、运营、退出等环节，不同环节涉猎不同主体与合作方，参与各方均具有自身的目标诉求，目标不同必然导致各方行为差异。政府投资的非营利性与社会资本的逐利性之间的矛盾，构成了政府资本与社会资本在参与政府投资基金过程中的矛盾冲突，如果各行其是必然导致系统运行的无序或低效，继而引发各种问题。因此，应在充分理解政府投资基金管理系统特质的前提下确定序参量（数）的内容，并以序参量（数）作为指引，对目前的政府投资基金进行目标整合。按照协同理论的要求，管理者需要理解组织内部自组织活动的矛盾所在，总结整体系统的规律，形成序参量（数），转换序参量（数）为管理活动的信号，并将统领个体行为规律的序参量（数）传达给组织中的个体成员，以保障个体成员能够在序参量（数）的引导下统一行动。对于政府投资基金而言，目标整合是政府投资基金管理系统有序运行的整体规律，是指导不同合作者行为的元规则，如果各合作方目标不整合、不认同，政府投资基金的协同效应则无法实现。

虽然政府投资基金涉猎的投资及管理主体较多，但其目标整合也具备一定可行性，主要表现在以下两方面：其一，社会资本对政府资本目标具有一定条件下的认同性。政府资本与部分规模较大的社会资本目标存在一定相似性，社会资本的收益目标可以在政府资本扶持关键技术和战略新兴行业目标达成的基础上实现。其二，社会资本特定主体的目标存在一定可整合性。规模较小和无行业背景的社会资本追求短期的投资收益，相比于长期持有股权，其更倾向于短期内变现退出。因此，政府投资基金不能通过固有模式吸引此类社会资本，但可以通过一定的融资策略对相应社会资本的特定目标予以整合，以调和与社会资本在投资目标上的差异。

根据政府投资基金管理系统确定的序参量（数），进一步制定政府投资基金管理系统目标整合策略，在系统总体序参量（数）和各子系统序参量（数）的指引下，确定政府投资基金运营管理整体目标及分目标，既可以形成引导系统有序运行的标准，又可以形成各子系统有序运行的行为准则，具体步骤如下：第一，基于宏观可持续发展战略与政府投资基金自身职能定位，政府顶层设计基金设立和运营的目标指向，立足于调节市场失灵和扶持战略新兴技术及产业领域，将基金投放动态控制在政府与市场的中间领域，并以控制参数为基础，根据行业市场培育情况动态调整基金项目的筛选与退出。第二，在政府内部各事权单位和财权部门强化和落实基金的基本目标，在不同部门主管的领域分解基金目标，同时在一级政府层面对分设的基金基于总体目标排序。第三，在基金融资阶段，与社会资本协调、落实基金目标，并形成契约。第四，选定具体合作项目并确定项目运营和管理目标，以项目目标引导各方行为。第五，建立项目可持续发展反馈和绩效评价机制，树立项目脱离基金后能够正常运营、行业健康发展的长期可持续发展反馈理念，只有具体的项目目标达成，政府投资基金的整体目标才能实现。至此，从政府投资基金的顶层设计到合作项目的完成，在实际运营期间需要不断强化对目标的认同和贯彻，以引导政府投资基金管理系统有序运行。

为保证政府投资基金整合目标的充分贯彻执行，政府投资基金管理系统需进行优化设计，并对全流程管理下的各部门进行功能赋予。政府投资基金是政府资本与社会资本合作的新模式，与政府公益性投资不同，与政府对企业发放补助不同，政府投资基金的合作模式是以资金为纽带将政府资本和社会资本关联在一起，双方地位平等，基于对特定领域的开发实现共同认同的目标。

首先，建立和完善合作契约的签订、履行与责任承担，没有权利义务对等的契约就不会产生有效的合作。而实践中，这个环节基本上只存在签订契约的行为却没有洽谈契约的过程，大多情况下政府主导的契约只是形式化的文件，缺乏法律价值和实践履行价值。而这个环节是不同主体间合作的前提，不仅涉及政府选择与谁合作、怎样合作，也涉及市场主体选择是否与政府合作、怎样合作。因此，平等签订契约，并形成具有法律效力的合同，需要合作双方在观念、地位和行为方面真正平等，避免行政干预、隐性担保等问题。

其次，保障符合系统运行要求的资源投入，包括物质资源和人力资源。政府投资基金的筹资问题既包括宏观层面资源在不同区域和不同行业的配置，也包括微观层面如何撬动社会资本加盟及项目贷款等，系统性地解决资金错配、社会资本融不进、政府基金投不出等问题，也需要在目标整合的基础上协同不同利益相关者的长短期利益，完成资金融通和有效配置。

再次，完善政府投资基金的财务管理制度。从基金设立到基金退出，其间涉及多个管理主体，政府层面的各部门主体尚未建立与基金运行相配套的财务管理制度，以预算管理为核心的部门财务制度不能反映基金运行的全过程，也不能对基金运行过程中形成的资产、负债、成本、收入等会计要素建立管理规范，致使实践中存在资源浪费、资源错配以及低效率等问题。因此，应建立以政府投资基金为主体的财务管理制度，将最终合作投资的项目纳入政府财务管理范畴，全面反映会计信息。同时，建立财务分析和财务监督制度，运用财务制度统辖各合作方行为，实现基金管理绩效。

最后，建立激励约束机制。多层次的委托代理关系和多任务的委托目标是政府投资基金管理的特点，政府层面的目标和市场运营层面的目标差异，导致不同环节需要确定不同委托目标和代理目标。因此，基于目标整合的序参量（数）引导下的政府投资基金管理系统，需要在所有参与者之间建立有效的激励约束机制，并覆盖整个基金运营阶段的所有部分，在契约和制度中明确规范激励和约束的相关条款，以保障所有参与者的行为与目标指向相符，保障资金运行绩效的协同正效应。

政府投资基金应通过协同效应的测量与信息反馈完成对总目标和分目标的评价。首先，建立全流程的资金核算与报告的会计信息系统。依托“双系统”的政府会计改革理论和实践，将政府投资基金“设立—运营—退出”的全过程纳入政府会计核算和报告的范畴。一方面实时反映全流程资金的来龙去脉，不仅反映预算收入和支出，而且反映由收入、支出形成的资产、负债以及成本、费用等信息，形成财务管理信息框架和管理要素，将资金的流量管理和存量管理全部纳入财务管理体系。另一方面对资金的流动实行全程监督，借助信息化手段和新技术，对资金的宏观配置和项目的微观管理建立全程监督体系，以分清不同环节责任，落实激励约束机制的奖惩条款，避免事后资金运营无效而导致损失发生。其次，建立预算和财务报告分析指标体系和分析机制。建立与资金运营环节相配套的分析体系，对预算环节、运营环节、退出环节分别建立分析评价指标，将资金运营、代理人行为与分环节的目标紧密结合，并次第延伸，形成目标整合指引下的系统结构功能评价体系，并持续提出延续或调整行为的管理策略，保障政府投资基金管理系统有序运行。再次，建立投资和融资的市场效应分析体系。政府投资基金是通过投融资行为提升“资源整合效应”“挤进效应”和“能力提升效应”，避免“挤出效应”，这些效应分析必须结合资金运营的市场效果，具有长期性或一定程度的滞后性。因此，持续性的资金效应分析十分必要，既是政府投资基金运行结果的反映，又是政府宏观政策调整的依据。通过效应分析不断调整基金的设立规模和投放结构，既实现目标又不与民争利。最后，在政府投资基金管理系统各部分和各子系统之间建立信息交互平台。政府投资基金管理系统是包括诸多子系统协同运行的大系统，大系统的有序运行取决于各子系统的有序运行，各子系统的有序运行需要彼此间开放信息交流通道，充分交换供给和需求信息，这不仅有利于资源有效配置，更有利于在不同系统间建立标杆或模板，避免资源错配和管理错位。

控制参数是外部环境影响下主导系统内部动态调整的动力，作为一个动态系统，政府投资基金应在立足自身定位的基础上以控制参数为标准对具体项目的筛选进行动态调整。管理者要充分认识外部环境对政府投资基金的影响，不断校准目标和校正实现目标行为的管理策略，调整控制参数，将政府投资基金的适用范围动态定位于政府与市场交界处，以确保政府投资基金投资运营正效应。例如中国光伏产业由高新技术转为一般技术，而芯片、航空发动机等技术仍然依赖进口，需要政府支持研发和孵化。再如，2020年9月，中国科学院院长白春礼在国务院举办的新闻发布会上提出：“我们把美国‘卡脖子’的清单变成我们科研任务清单进行布局。”因此，政府投资基金的决策层应该基于“卡脖子清单”和中科院的科研清单建立财政资金投放清单，以此不断把握前沿，不断校准政府投资基金投向，以实现政府投资基金设立的初始目标。

政府投资基金自兴起以来产生诸多运营和管理问题，本文通过协同理论与政府投资基金管理系统的深度融合，形成指导该系统有效运行的理论基础。政府投资基金管理系统的优化路径起始于重构的目标体系，贯穿于政府资本和社会资本的协同合作以及项目的全流程运营管理，并最终在绩效评价阶段，在序参量（数）指引下进行有效反馈和评价。政府投资基金应以项目可持续发展为内核，敏锐感知外部环境变化的影响，设立控制参数，对基于系统定位下的项目筛选和运营进行动态调整；基于自身结构特殊性，政府投资基金管理系统应在纵向部门和横向合作间充分发挥协同效应，建立项目运营和目标评价的全流程管理反馈体系，优化已有部门及流程的功能，保障序参量（数）的充分贯彻和整体目标的实现。后续将对如何在政府投资基金的系统管理实践中贯彻落实这一理论展开进一步研究。