公共政策是政府治理的基本工具，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，本质是对社会利益的权威性分配，具有管制、引导和利益分配功能（张润泽，2010）。制定和执行公共政策是现代国家治理的主要内容（王姝，2012），国家重大公共政策由中央政府进行顶层设计，委托各部门和地方政府贯彻执行。由于公共受托责任的存在，中央政府（委托人）和各部门、各地方政府（代理人）形成委托代理关系。中央政府和各部门、各地方政府的利益函数并非完全一致，各部门和各地方政府存在私利动机（汪磊等，2017），二者间的信息不对称自然会产生代理人的道德风险和逆向选择，由此可能导致国家重大公共政策仅停留在“层层转发、以文传文”的内部文件流转层面而没有因地制宜地层层落实，致使公共政策落实不精准、不到位的情况屡见不鲜。此外，现实中有限理性、信息不对称、既得利益偏好和不可预测事件等的存在，也可能导致拥有良好初衷的公共政策在执行过程中被曲解、滥用而无法达到既定的政策目标（陈尘肇，2011）。因此，公共政策在实践中的有效执行迫切需要一种独立的制衡机制加以监督和约束。

国家审计是国家治理系统中具有预防、揭示、评价、修正和抵御等功能的监督子系统，是国家监督体系的重要组成部分，具有法定授权性、独立性、专业性和强制性特征，居于国家治理的核心层面。公共政策落实跟踪审计是国家审计的重要业务类型，是国家审计发挥监督和保障治理效应重要而有效的方式（王彪华，2012）。这种治理效应主要表现如下：（1）通过发挥预防、揭示和抵御等监督功能，缓解信息不对称，监督与保障公共政策的贯彻落实，提高政策执行透明度；（2）通过识别和预警公共政策执行过程中存在的风险，揭示阻碍公共政策贯彻落实的体制、机制弊端和政策缺陷，修正宏观调控政策执行偏差，提高政策执行效果，破除政策执行的“中梗阻”；（3）通过追踪公共资金流向，全流程监督公共资金的预算、分配和使用，发现并揭露公共资金使用中的精英俘获、优亲厚友、挪用截留等腐败现象，打通公共资金落地落实的“最后一公里”。因此，公共政策落实跟踪审计能够充分发挥监督与保障的治理效应，确保国家重大公共政策贯彻落实不变形、不走样，实现预期目标。

公共政策落实跟踪审计是国家审计服务国家治理、提高国家治理能力现代化水平的重要途径（秦荣生，2011），是政府绩效审计的新形式（蔡春等，2016），本质上是绩效审计（王慧，2015），具有明显的绩效审计特征（宋依佳，2012）。但在实践中，公共政策落实跟踪审计评价标准缺失或内涵不统一，导致难以科学、有效地审计和评价公共政策的实施效果。从理论上看，现有文献对公共政策落实跟踪审计评价标准的研究也较为匮乏，难以科学指导公共政策落实跟踪审计实践的有效开展，不利于实现审计评价全覆盖。因此，研究公共政策落实跟踪审计评价标准，对大力推进公共政策审计评价全覆盖具有重要的理论意义与实践价值。

基于上述背景，本文分析了公共政策落实跟踪审计与国家治理的关系，对目前广为应用的形式、事实和价值三维标准进行理论溯源，从理论上分析了将三维评价标准引入公共政策落实跟踪审计的可行性，构建了基于公共政策评估标准的公共政策落实跟踪审计评价标准的三维逻辑框架，同时以精准扶贫政策为例，对三维视角下精准扶贫政策落实跟踪审计评价标准的内涵及维度进行了分析与界定，构建了精准扶贫政策落实跟踪审计评价标准各维度的评价指标，以期为审计机关大力推进公共政策审计评价全覆盖提供理论依据与实践启示。

本文可能的边际贡献如下：第一，充分借鉴法学理论和公共政策评估标准理论中的形式、事实和价值维度，在一定程度上弥补了现有文献在构建公共政策落实跟踪审计评价标准方面的理论基础缺失。第二，从理论上分析了将公共政策评估标准引入公共政策落实跟踪审计的合理性和可行性，二者在目标和功能上高度契合，在实现手段上优势互补，在关键评价指标上高度一致。因此，借鉴公共政策评估标准构建公共政策落实跟踪审计评价标准具有合理性与可行性，对实现公共政策审计评价全覆盖具有重要参考价值。第三，现有文献虽已讨论公共政策评估的形式、事实和价值三维标准（王姝，2012），并将三维标准应用于公共政策落实跟踪审计实践（淄博市审计局课题组，2016），但并未对三维标准的来源、含义及内容做深入探讨（个别维度的内容并非是公共政策评估三维标准在公共政策落实跟踪审计中的合理引申），更未对三维标准的内涵追根溯源，导致各维度的含义及内容与三维标准的本源内涵差异较大，甚至发生异化。本文对形式、事实和价值三维标准进行了理论溯源，并对已有文献做了进一步修正、调整与补充。

2008年国际金融危机发生后，中国政府出台了一揽子扩内需、促增长的政策措施。审计署针对上述政策措施落实情况、重大投资项目建设情况和重点资金管理使用情况展开了持续的跟踪审计，而对公共政策落实跟踪审计的理论研究到2011年才开始出现，明显滞后于实践（吕劲松等，2019）。现有文献对公共政策落实跟踪审计评价标准的研究较少，相关研究主要集中于讨论公共政策落实跟踪审计的含义、目标、内容、方法、意义及其在实务中的应用与完善路径等。本文从公共政策落实跟踪审计的评价标准、理论研究和实务应用三方面对相关文献进行回顾与评述。

公共政策落实跟踪审计是公共政策审计的重要类型，本质上是政策绩效审计。因此，公共政策审计和政策绩效审计的评价标准同样适用于公共政策落实跟踪审计。秦荣生（2011）认为经济政策的合法性、合理性、科学性、适用性、可操作性和绩效性是经济政策执行效果审计的评价指标。王姝（2012）认为，公共政策审计是从形式、事实和价值三个维度对公共政策主体、过程、结果和影响进行监督、评价、建议、咨询等的审计活动，开创性地提出公共政策审计应遵循形式、事实和价值三维评价标准。此后，学者将三维评价标准引入公共政策落实跟踪审计。淄博市审计局课题组（2016）对农村饮水安全政策的贯彻落实情况展开跟踪审计，形成了形式、事实和价值三维视角下可复制、可推广的公共政策落实跟踪审计的具体做法。魏明和席小欢（2017）在三维评价标准的基础上增加了两个维度（流程维度和学习与成长维度），构建了公共政策落实跟踪审计的五维评价标准。

理论研究主要集中于讨论公共政策落实跟踪审计的含义、目标、内容、方法和意义等。王平波（2013）探讨了公共政策落实跟踪审计的含义、目标、项目计划、组织管理、范围内容、成果绩效、质量保证、特别准则、自身建设等基本理论和实务问题。王彪华（2012）、王慧（2015）、蔡春等（2016）、苏孜和何延平（2016）对公共政策落实跟踪审计的定位、内涵、特点、基本依据、目标、内容和具体方式进行了界定，总结了中国公共政策落实跟踪审计的实践经验，提出了对策和建议。史吉乾（2016）认为应重点审计政策执行的载体及其效果，政策在相同行业、相同区域的协调性，以及政策在不同阶段、不同区域的适用性等。

实务研究主要通过发现和解决公共政策落实跟踪审计实务应用中的突出问题，提出完善的创新路径。陈平泽和方宝璋（2015）以审计署开展的支农政策项目资金审计为例，分析了公共政策落实跟踪审计存在的结构性困境及成因，提出审计机关应发挥多重反馈性作用，实施高位推动，加强政策制度顶层设计，利用大数据技术解决部门之间的信息孤岛问题。上海市审计学会课题组（2017）分析了上海市公共政策落实跟踪审计的困境，明确了审计的九大重点领域和八大重点内容，并从计划安排、组织方式和审计方法三方面提出了完善公共政策落实跟踪审计的建议。浙江省审计学会课题组（2017）剖析了浙江省公共政策落实跟踪审计实践中存在的审计计划不全面、审计成果转化利用率低、审计重点不明确、审计人员专业知识有待加强等问题，提出了管理创新的实现路径。孟志华等（2018）认为3S技术（GPS、RS和GIS）可以有效提高公共政策落实跟踪审计的效率和质量，并探讨了3S技术在精准扶贫政策落实跟踪审计中的具体应用。

综上，本文认为现有研究存在以下不足：一是研究内容不够完整。现有文献大多局限于分析公共资金审计的真实性、合法性和合规性，缺乏对公共资金使用绩效和公共政策贯彻落实情况的分析。二是研究方法和理论基础较为单一。现有文献以实务研究居多，理论研究偏少；定性研究居多，定量研究偏少；案例研究居多，档案研究偏少；在理论基础方面，缺乏经济理论和公共政策评估理论的指导。三是囿于国家审计资源和技术手段等，现有文献较多关注单项政策和单个项目，缺乏对公共政策贯彻落实整体成效的全方位绩效评价。四是对公共政策落实跟踪审计评价标准的研究较为匮乏，实践中难以实现公共政策审计评价全覆盖。评价的前提是建立标准，没有科学合理的审计评价标准就难以提高公共政策落实跟踪审计评价的科学性。因此，缺乏审计标准是造成上述研究不足的重要原因。

公共政策是以解决社会公共问题为核心的一系列决定，是满足多元利益需求，使用一定方法、程序和技术，最终实现社会良好治理的一种手段（李曼和陆贵龙，2012），本质上是国家运用公权力对社会利益的权威性分配（Easton，1953）。权力是公共政策赖以运行的基本动力和利益分配的基本手段（王姝，2012），公平、公正是公共政策存在的基本前提（张润泽，2010）。在国家治理的动态管理系统中，政策执行者天然地享有权力优势，其自身利益可能与公共政策目标群体的利益并不一致，权力约束机制的缺失极有可能导致权力异化和寻租，造成政策落实不到位、公共资金违规使用等，进而产生援助困境、精英俘获等腐败现象。因此，良好的公共政策自身必然带有监督和纠偏工具。

国家审计是审计署代表国家实施的审计监督，具有评价与监督的治理功能，是国家治理的重要保障，能为实现国家善治而保证政府公权力的运行符合既定的目标。公共政策落实跟踪审计作为一种重要的国家审计业务类型，自然具有国家审计的功能、地位与特质。国家审计机关是政府行政部门，其自身行为本身就是参与国家治理的重要内容。审计机关通过开展公共政策落实跟踪审计，能够及时发现和揭示政策漏洞，监督政策执行的程序公正性，评估政策执行结果的效率性和效益性，从而提高公共政策的公开性和透明度，减少公共政策在制定、执行和终结等环节存在的风险隐患，促进公共政策全流程的良性循环，提高公共政策的科学化、规范化、合法化水平。因此，监督公共政策的有效执行是公共政策落实跟踪审计的重要内容。公共政策落实跟踪审计是监督公共政策有效执行的一种政策纠偏和反馈机制（李曼和陆贵龙，2012），是公共政策本身的一个重要组成部分，而公共政策又是国家治理的重要手段和工具，因而公共政策落实跟踪审计是国家审计服务国家治理的重要途径，是国家治理内生的重要组成部分。

公共政策落实跟踪审计是公共政策审计的重要类型。公共政策审计的主要目的在于提高公共政策决策质量，保障公共政策目标实现，促进国家治理能力的提高和政府善治目标的实现。王姝（2012）认为，公共政策审计是国家审计机关依据相应的法律法规，在其职权范围内对公共政策主体、过程、结果和影响，从形式、事实和价值三个维度进行监督、评价、建议、咨询等的审计活动。该定义首次将公共政策评估的形式、事实和价值三维标准引入公共政策审计，此后三维标准拓展到公共政策落实跟踪审计。本文认为，上述定义存在局限，在构建公共政策落实跟踪审计评价标准逻辑框架前，有必要厘清公共政策审计的定义及其评价标准。

首先，该定义强调公共政策审计的客体不包括公共政策本身，即公共政策审计并不关注公共政策本身的科学性、合法性、合理性和公正性，而仅对公共政策的执行与效果两个维度进行审计，这显然不符合政策科学理论，也违背公共受托责任理论。政策科学理论强调评估公共政策应包括对政策内容、执行和实施效果的评价与鉴定（Howlett和Ramesh，2003）。可见，对公共政策的审计和评价应针对公共政策制定、执行及其效果的全过程。从政府履行公共受托责任的角度来看，公共政策的制定、执行及其效果的每一个流程均属于政府履行公共受托责任范畴，如果仅将公共政策的执行及其效果作为公共政策审计对象，人为割裂公共政策的制定与执行，显然与公共受托责任理论相悖。事实上，美国审计署已将审计关口前移至公共政策的制定阶段，“前瞻性”已经作为国家审计机关评价公共政策的重要功能而发挥作用。因此，公共政策审计的对象应是公共政策制定、执行及其效果的全过程。审计对象决定了审计目标、评价标准和取证方法，如果公共政策审计对象不包括政策本身，那么据此制定的公共政策审计评价标准必然是不完整的。

其次，该定义虽然明确提出了公共政策审计的形式、事实和价值三维评价标准，但没有就其来源、含义、操作方法、评价内容等做深入研究，后续学者的拓展也是见仁见智，脱离了形式、事实和价值的本来含义。

基于上述分析，本部分首先对形式、事实和价值追根溯源，廓清其内涵；其次，对借鉴公共政策评估标准构建公共政策落实跟踪审计评价标准的可行性进行分析；最后，构建公共政策落实跟踪审计评价标准的三维逻辑框架。

形式、事实和价值的概念源自综合法学，后被引入公共政策评估，成为学界认同的公共政策评估三维标准。综合法学兴起于20世纪40年代末，以推动分析法学、社会学法学和自然法学三大主流学派融合、建立“适当的”法理学为目标。综合法学派认为，三大法学流派的研究局限于法律的形式、事实和价值的某一维度而忽视了其他维度，从而导致对某一维度的夸大和偏误。只有把形式、事实和价值三个维度结合起来才是“适当的”法理学。因此，法律是形式、事实和价值的特殊结合（Hall，1949），而这三个维度正是分析法学、社会学法学和自然法学各自侧重研究的问题。分析法学着重研究法律的形式维度，强调法律的秩序性、程序性和规范性；社会学法学着重研究法律的事实维度，强调法律实施的社会性和效果性；自然法学着重研究法律的价值维度，强调法律的正义性和公平性。

公共政策具有利益分配功能，在执行过程中极易产生权力寻租与政策扭曲问题，此时公共政策的执行效果需要通过评估来判断和检验。政策评估不仅能对政策本身的优劣做出科学评价，而且能够反映政策制定和执行的实际效果（彭忠益和石玉，2019）。谢明和张书连（2015）认为，政策内容和政策评估标准是公共政策评估的焦点，但目前政策评估存在评估动机不明确、评估标准和评估方法不科学等问题（彭忠益和石玉，2019）。没有标准就无所谓评价，因而政策评估标准成为公共政策评估理论研究的一个重要方面。随着研究的深入，政策评估标准由一维向多维方向发展，即由只关注政策投入标准向基于理性基础之上的多维评估标准发展。宁骚（2003）认为公共政策评估标准包括事实和价值两个维度，事实标准由政策效率、政策效果、政策影响等构成，价值标准由社会公正、社会生产力、可持续发展等构成。谢明（2012）持类似观点，认为公共政策评估标准包括事实和价值两个维度，事实维度包括政策目标的实现程度、政策的社会影响和投入产出比等，价值维度包括社会公正、满足大多数人利益、促进社会生产力发展等。

尽管没有文献直接说明公共政策评估标准的形式、事实和价值是借鉴综合法学的形式、事实和价值维度而来，但从内容上看，二者非常接近。张润泽（2010）认为，评估标准是实施公共政策评估的基本前提和依据，从形式、事实和价值三个维度透视公共政策评估标准，有利于统合由不同标准所规制的对象范围。要实现公共政策评估标准的科学性，公共政策评估标准体系应至少包含以下三个维度：（1）形式维度评估公共政策的形式合法性，具体包括公共政策文件的明确性、公共政策体系的一致性和公共政策程序的法定性，这与分析法学着重研究法律的形式维度，强调法律的秩序性、程序性和规范性较为类似；（2）事实维度评估公共政策的结果有效性，具体包括公共政策效率、公共政策效果和公共政策影响，这与社会学法学着重研究法律的事实维度，强调法律实施的社会性和效果性较为类似；（3）价值维度评估公共政策的价值合理性，具体包括公共政策是否有利于提高社会生产力、是否有利于实现社会公正、是否有利于促进人的全面发展，这与自然法学着重研究法律的价值维度，强调法律的正义性和公平性较为类似。

首先，就目标而言，公共政策的本质属性是公共性，解决公共问题是政府制定公共政策的最终目的。公共政策执行所需的资源来自公共财政，以政府公权力的履行为后盾。因此，公共政策评估的价值取向必然是公共利益。而公共政策落实跟踪审计本质上是国家治理体系的监督机制，通过发挥监督治理效应保障公共政策的执行，其根本目的也是维护公共利益。因此，从目标上看，二者具有高度一致性。

其次，就功能而言，公共政策评估是特定评估主体依据相应的标准和程序，对公共政策执行的可行性、科学性和效果性进行的综合评价、判断和反馈，是对公共政策决策和执行效果的一种反馈机制。公共政策落实跟踪审计作为国家审计服务国家治理的一种监督机制，同样能对公共政策决策和执行起到纠偏和反馈作用，特别是公共政策绩效审计（公共政策落实跟踪审计本质上是一种绩效审计），其功能和作用与公共政策评估几乎一致（雷华夏，2012）。广义来说，公共政策落实跟踪审计本身就是一种相对更为独立的政策评估过程（李曼和陆贵龙，2012）。因此，从功能上看，二者具有高度一致性。

再次，就实现手段而言，公共政策落实跟踪审计凭借权威性、独立性、强制性和严肃性的优势能够解决公共政策评估权威性、独立性较弱和信息不对称问题。中国的公共政策评估起步较晚，政策决策方或实施方是公共政策评估主体的主要类型（雷华夏，2012），其实质是政府内部自上而下的自评。在这一过程中，政府既当“运动员”又当“裁判员”，还当“监督员”（孟志华和李晓冬，2018），公共政策评估主体的独立性严重缺失，影响了公共政策执行的透明度和绩效评估结果的公信力。此外，第三方、公众和其他社会团体由于信息获取的有限性，难以开展公共政策评估或评估结果的客观性和真实性大打折扣。而公共政策落实跟踪审计的执行主体是审计署及各级审计机关，其本身并不直接参与公共政策的制定和执行，虽然隶属于政府部门，但与其他公共部门之间并没有业务上的直接往来，因而能够对公共政策的制定和执行情况进行较为独立的监督与评价。特别是中央审计委员会的成立，为国家审计应对经济和制度环境的巨大变化，更有效地发挥监督保障职能提供了必不可少的组织保障，使得国家审计天然地具有权威性、独立性和强制性的优势，能够获取公共政策执行利益各方较为完整可靠的数据信息，这种效能优势是其他经济监督方式无法比拟的。国家审计机关通过开展公共政策落实跟踪审计对公共政策的贯彻执行情况发表独立意见，发布审计结果公告，不仅能够弥补政府自评“自弹自唱”的缺陷，而且能够提高公共政策评估结果的客观性和公信力。此外，公共政策评估的发展实践为公共政策落实跟踪审计的发展和功能拓展提供了借鉴路径。公共政策落实跟踪审计评价标准研究的匮乏，导致实践中难以实现对公共政策审计评价的全覆盖。随着公共政策评估理论和实践的不断发展，以形式、事实和价值三维标准为代表的公共政策评估标准体系基本能够覆盖公共政策落实跟踪审计评价的内容，为构建公共政策落实跟踪审计评价标准提供了借鉴。因此，从实现手段上看，二者优势互补。

最后，就关键评价指标而言，二者均涉及对公共政策经济性（Economy）、效率性（Efficiency）与效果性（Effectiveness）的评价，而“经济、效率、效果”的3E逻辑框架最早源于绩效审计。早在20世纪80年代，英国就建议在财务管理改革中设立3E指标并将其纳入绩效审计框架。因此，从关键评价指标上看，二者具有高度一致性。

综上，公共政策落实跟踪审计与公共政策评估在目标上高度一致，在功能上高度契合，在实现手段上优势互补，在关键评价指标上同根同源。因此，借鉴公共政策评估标准的形式、事实和价值三个维度，构建公共政策落实跟踪审计评价标准的逻辑框架具有一定合理性与可行性，不仅能够增强公共政策落实跟踪审计评价的层次性，而且有利于更好把握各维度的审计评价重点，增强公共政策落实跟踪审计评价的针对性，进而实现对公共政策审计评价的全覆盖。

公共政策的形式是公共政策赖以存在和产生的方式或其外部表现形态，公共政策评估标准的形式维度包括公共政策的文件形式、体系形式和公共政策程序。借鉴公共政策评估标准的形式维度，本文从以下三方面构建公共政策落实跟踪审计形式维度的评价标准：

第一，公共政策文件的明确性。任何公共政策都以文本形式发布，这种书面形式通常称为政策文件。不同类型政策文件的强制性与规范性程度不同，审计时应判断各类型政策文件是否具有一致性，彼此有无矛盾性。

第二，公共政策体系的一致性。不同类型的政策文件构成了一个公共政策体系，良好的公共政策体系应具有逻辑严密、效力等级分明的特点，审计时应检查不同类型政策文件是否具有一致性，判断其是否遵循法律效力的位阶原则^②（法律上的形式合法性），不同等级的政策^③是否遵循地方政策和基层政策不得违反中央政策的原则，以及同一主体制定的不同类型政策文件之间是否具有相对稳定性、连续性和协调性。

第三，公共政策程序的法定性。公共政策程序由决策程序和执行程序组成，公共政策程序的法定性是公共政策形式合法性的基本内容（张润泽, 2010）。公共政策决策程序合法化是公共政策决策过程科学性和民主性的基本前提，失去形式上制约与监督的公共政策决策过程必然是专制、随意的。公共政策执行程序合法化是公共政策形式合法性的表现，审计时应关注政策的制定是否符合既定的程序，政策制定主体是否合法合规（有无越权制定政策），政策执行主体是否越权履职，政策执行过程、政策资金使用等是否合法合规。

公共政策评估标准的事实维度通过客观描述公共政策的执行过程和结果来评价公共政策结果是否符合预期目标及其程度，是否解决了公共政策问题等，具体包括公共政策效率、公共政策效果和公共政策影响。从这三方面对公共政策展开评估，目的是揭示和评估公共政策的执行给国家、社会和政策目标群体及目标群体以外的群体带来的影响，进而判断公共政策的结果是否有效。借鉴公共政策评估标准的事实维度，本文从以下四方面构建公共政策落实跟踪审计事实维度的评价标准：

第一，对公共政策效率进行审计评价。公共政策效率通常是指政策投入产出比率，最有效的政策是以最低成本获得最大收益的政策（谢明和张书连, 2015），但是公共政策的收益大多无法用货币衡量（张润泽, 2010）。因此，对公共政策实施效率的审计主要在于评价公共政策是否以最低成本、最有效地实现公共政策的预期目标，而非公共政策投入产出比率的高低。

第二，对公共政策效果进行审计评价。公共政策效果通常是指公共政策结果是否实现公共政策的预期目标及其实现程度、是否解决公共政策问题等。通过比较公共政策的实际执行结果与预期结果来判断和评价公共政策实现政策目标的程度及解决公共政策问题的深度和广度。审计时应强调对某项公共政策执行结果及执行绩效的审查，重点审查公共政策目标的实现程度，以及公共政策投入的资金效益、生态效益和社会效益。这里的效益不仅指狭义上为实现公共政策目标所投入的资金效益，而且还要考量广义上的政策目标是否实现及其程度、与预定目标是否相符，以及公共政策的生态效益、社会效益的实现程度等。

第三，对公共政策影响进行审计评价。对公共政策效率和效果的审计属于政策输出审计，公共政策的制定和执行还可能产生不同程度的特斯拉效应^④或振动效应^⑤。因此，对政策的审计评价不能局限于政策输出方面，还应关注政策产生的影响，这种影响主要包括政策对目标群体的影响、政策对非目标群体的影响、政策的短期及长期影响以及政策产生的物质性和符号性影响等。审计时既要重视正面影响，更要重视负面影响，通过评价可能的和已存在的负面影响以达到修正和完善政策之目的。

第四，对公共政策充分性进行审计评价。主要衡量公共政策执行后公共政策问题是否得到有效解决，政策目标群体的诉求是否得到充分满足等。

公共政策评估标准的价值维度在很大程度上受评估主体价值取向的影响，但独立客观的评估主体应将公共政策本身追求或体现的价值取向作为公共政策评估应遵循的价值标准。一般而言，稳定的、被多数人接受和认同的价值评判标准通常包括是否有利于促进社会生产力的提高、是否有利于实现社会的公平正义、是否有利于促进人的全面发展。借鉴公共政策评估标准的价值维度，本文从以下三方面构建公共政策落实跟踪审计价值维度的评价标准：

第一，审计和评价公共政策的制定和执行是否有利于促进社会生产力的提高。历史唯物主义认为，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，生产关系和上层建筑又具有反作用，其中，生产力是最革命、最活跃的因素。因此，审计和评价政策的优劣根本是看政策是否有利于促进社会生产力的提高，只有能够促进生产力不断发展的公共政策才是有价值的。

第二，审计和评价公共政策的制定和执行是否有利于实现社会的公平正义。现实中因有限理性、信息不对称、既得利益偏好和不可预测事件等的存在，市场在社会利益分配方面难以做到公平、公正，需要政府利用公共政策加以调整和干预。公共政策本身作为一种公共利益分配机制，只有具备公平、公正的特质才能有效解决公共问题，化解社会利益冲突，弥补市场缺陷。公平、公正地分配改革发展成果是公共政策的内在价值追求，审计时应判断公共政策是否平等地考虑了不同阶层社会公众的利益诉求，是否满足了利益相关者的需求与偏好等。

第三，审计和评价公共政策的制定和执行是否有利于促进人的全面发展。自由全面发展是人的发展的最高境界，社会发展的终极目标是人的发展，不断促进人的全面发展是制定公共政策的内在价值追求，是一切公共政策的出发点和归宿。因此，审计时应判断公共政策的执行是否能够促进人的全面发展。

综上，借鉴公共政策评估的形式、事实和价值三维标准，本文构建了一个层次分明的公共政策落实跟踪审计评价标准的三维逻辑框架（图1）。其中，形式维度是评价标准的前提，缺乏对公共政策形式维度的合法合规性审计，就会影响对公共政策事实维度的结果有效性审计和价值维度的价值合理性审计；事实维度是评价标准的主体；价值维度是评价标准的指导，是评价标准的最高层次。形式、事实和价值三个维度既相互依存、相互衔接，又相互区别，共同构成了一个严密的逻辑框架体系。实践中，对任何一个维度都不可偏废。只有依据全面、系统和科学的审计评价标准，公共政策落实跟踪审计的评价结果才是科学而有价值的，才能为后续公共政策的制定和完善提供科学、可靠的依据，公共政策的效果才能得以充分彰显，制定公共政策的初衷才能得以充分实现。

图  1  公共政策落实跟踪审计评价标准的三维逻辑框架

公共政策的动态性和多层次性特征，决定了公共政策审计也必然具有动态性，也即必须采用公共政策落实跟踪审计的方法来解决由公共政策的动态变化所导致的“审计反馈的滞后效应”（李曼和陆贵龙，2012）。精准扶贫政策作为现阶段中国在民生领域的一项重要政策创新，是典型的公共政策，在不同发展阶段具有不同的施策重点，这种政策的动态性决定了国家审计必须采用跟踪审计的形式以发现和解决精准扶贫政策在不同阶段存在的问题。基于公共政策落实跟踪审计评价标准的三维逻辑框架，本文对精准扶贫政策落实跟踪审计评价标准的内涵及维度进行了分析与界定，并构建了三维审计评价指标（三维逻辑框架见图2）。

图  2  精准扶贫政策落实跟踪审计评价标准的三维逻辑框架

对精准扶贫政策落实跟踪审计，在形式维度上应着重审查政策的贯彻部署情况，扶贫资金使用情况，扶贫项目管理情况，以及脱贫绩效考核制度等是否合法合规，具体包括精准扶贫政策相应配套政策的制定、扶贫计划的制定、扶贫项目的申报、扶贫制度和脱贫考核制度的制定、扶贫资金管理制度等是否合法合规。基于此，本文从精准扶贫政策的贯彻部署情况和实施保障情况两个维度选取审计评价指标，构建了如表1所示的精准扶贫政策落实跟踪审计形式维度的评价指标。

对精准扶贫政策落实跟踪审计，在事实维度上应着重审查精准扶贫政策实施结果的有效性，主要包括精准扶贫政策的效率、效益和影响三方面：

第一，精准扶贫政策的实施通常以扶贫项目和扶贫资金为载体，因此对精准扶贫效率的审查主要从扶贫项目实施和扶贫资金使用两个维度选取审计评价指标。对扶贫项目实施的评价包括项目立项情况、项目执行情况以及项目监管制度的执行情况三方面，对扶贫资金使用的评价包括扶贫资金投放精准度和扶贫资金使用效率两方面，同时应对存量资金的情况设置审计评价指标，以判定相关职能部门是否存在懒政、怠政行为。对扶贫资金效率的审计要重点揭示扶贫资金申报、分配、管理和使用中存在的虚假申报、虚报冒领、资金闲置、挤占挪用、贪污截留等问题。

第二，对精准扶贫政策效益的审查主要从经济效益、社会效益和生态效益三个维度选取审计评价指标。精准扶贫政策的直接目的是帮助贫困户提高收入和改善生活质量，进而实现财富积累。以牺牲环境为代价、片面追求经济增长速度的发展模式已经难以为继，因此对精准扶贫政策效益的审查还必须考核政策目标的社会价值和生态价值实现程度，关注精准帮扶措施中产业扶贫和易地搬迁等项目是否符合环境保护的要求，是否对当地生态环境造成破坏，是否在实现经济效益的同时兼顾了生态效益的提高等。

第三，对精准扶贫政策影响的审查，主要从贫困户与非贫困户、贫困村（县）与非贫困村（县）的退出比例、脱贫意愿等方面进行。

基于以上分析，本文从精准扶贫政策的效率、效益和影响三方面，构建了如表2所示的精准扶贫政策落实跟踪审计事实维度的评价指标。

对精准扶贫政策落实跟踪审计，在价值维度上应着重审查精准扶贫政策的价值合理性。精准扶贫并非只求贫困户一时脱贫，建立长效脱贫机制、实现可持续发展才是精准扶贫政策的根本目的。基于此，本文从精准扶贫政策的可持续性和公平性两个维度选取审计评价指标，构建了如表3所示的精准扶贫政策落实跟踪审计价值维度的评价指标。

随着国家治理内容的不断丰富，公共政策日益成为国家治理的重要手段和工具。公共政策具有管制、引导、调控和利益分配功能，在执行过程中极易产生权力寻租与政策扭曲问题，需要独立的监督约束机制以确保政策的贯彻落实。公共政策落实跟踪审计作为国家审计发挥监督治理效应的有效方式，凭借其特有的权威性、独立性、专业性、强制性和严肃性特质，能够有效监督公共政策的贯彻执行，充分发挥预防、揭示、评价和修正的治理功能，这是其他经济监督形式无法比拟的。本文首先对公共政策评估的形式、事实和价值三维标准进行追根溯源，廓清其内涵，分析发现公共政策落实跟踪审计与公共政策评估在目标和功能上高度契合、在实现手段上优势互补、在关键评价指标上高度一致，将三维标准应用于构建公共政策落实跟踪审计评价标准是可行的、合理的。其次，本文构建了公共政策落实跟踪审计评价标准的三维逻辑框架，包括形式维度（公共政策的形式合法性）、事实维度（公共政策的结果有效性）和价值维度（公共政策的价值合理性）。最后，本文以精准扶贫政策为例，对精准扶贫政策落实跟踪审计评价标准的内涵及维度进行了分析与界定，构建了精准扶贫政策落实跟踪审计的三维评价指标体系。

本文研究存在一定局限，如精准扶贫政策落实跟踪审计三维评价指标的选取未能穷尽所有维度的评价内容，指标选取的可操作性、实用性和科学性等有待实践检验。未来可在此框架基础上，选取实例进行案例研究，采用模糊层次分析法、熵权法等方法对精准扶贫案例进行量化综合评价。本文构建的公共政策落实跟踪审计三维评价指标体系，可依据不同政策目标、政策过程和政策内容形成具体、可操作的评价指标体系，以实现对公共政策实施效果的量化评价，进而推动中国公共政策落实跟踪审计评价的全覆盖。